内容提要

　　WTO确立的多边贸易体制是建立在市场经济基础之上的，是适应经济全球化发展趋势的，是体现各成员方政府在经济全球化中的作用的。我国加入WTO，对政府职能转变提出基本要求：首先，要求全面提高政府的行政管理能力，应对世界经济变化的挑战，发挥自己的优势，增加本国经济在国际市场上的竞争力；其次，政府应提高政府行为的艺术性，适应复杂多变的内外关系；再次，政府权力面临上下两面的挤压，一方面部分政府权力转移到WTO；另一方面政府权力转移到地方政府、社区、企业和中介机构；最后要求政府在透明度的基础上，全面实现依法行政。由于受政府承担国有资产管理职能的制约；受经济发展水平与经济体制改革程度的制约；转变职能的方式和手段受到制约等原因，目前我国政府职能的转变没有大的突破。因此要重新界定社会主义市场经济体制下的政府职能，建立起真正适应现代市场经济要求的政府管理体制，有效地起到市场调节的补充作用。实现WTO提高收入，保证充分就业，大幅度和稳定地提高实际收入和有效需求；扩大货物和服务的生产和贸易，持续发展的宗旨。

　　为适应入世形势对政府职能转变的要求，实现依法行政。分解政府职能，实现国家所有权与国家公共行政权的分离，理顺国有资产管理关系，并以法律加以调整。以国家公共行政权为基础，完善行政许可法律制度，推动行政许可制度的改革，完善法律环境，保护公平竞争，以法律及司法手段予以保证。

全面建立符合WTO透明度原则要求的法律制度，就必须制定《行政程序法》，建立和完善我国政府的信息发布制度，实现行政公开的制度化和法律化。

　　一、WTO确立的多边贸易体制

　　（一）WTO确立的多边贸易体制是建立在市场经济基础上

　　从WTO的规则，可以看到其调整的重心在于市场。WTO的所有基本原则，包括非歧视原则、市场开放原则、公平贸易原则、透明度原则等，以及WTO的协定、协议都是通过市场经济的运行规则体现的。WTO追求的目标是建立一个完整的包括货物、服务、与贸易有关的投资及知识产权等更具活力、更为持久的多边贸易体制。WTO确立的多边贸易体制，就是要让各成员方政府的贸易政策遵循市场经济的运行规则，不违背市场经济的要求和规则去干预市场交易，要逐步努力减少对国际贸易的限制，在更大范围内发挥市场机制对资源配置的基础性作用。从此可得出这样的结论，WTO确立的多边贸易体制是建立在市场经济基础之上的，它是规范和调整各成员方政府在经济全球化趋势下使贸易按照市场经济规则运行的一个国际经济组织。　

　　（二）WTO确立的多边贸易体制是适应经济全球化趋势的

　　WTO及其前身GATT的形成与发展，适应了战后经济全球化的客观要求。特别是随着经济全球化的不断深化，使国际经济活动的内容日益丰富，推动多边贸易体制调节的内容与范围不断扩展。随着发达国家经济结构从以制造业为主向以服务业为主的演变，跨国公司海外投资扩大，国际间产业转移与技术转移加快，服务贸易、国际投资成为经济全球化进程中的重要内容。这一转变要求各国不仅要削减关税，而且要削减非关税壁垒，推动服务贸易、投资与金融等领域的自由化。适应经济全球化进程的要求，经过八轮的多边谈判，特别是乌拉圭回合的谈判，WTO所确立的多边贸易体制所涵盖的领域越来越广，内容也从成立之初的关税减让，逐步扩展到非关税壁垒措施的限制、服务贸易的逐步自由化、知识产权保护、与贸易有关的投资措施等新的领域。越来越多的国家和地区被卷入经济全球化浪潮，WTO的成员的数量也从GATT创始时的23个，增加到现在的135个。可以预料，随着经济全球化进程的进一步推进，越来越多的新领域将可能被纳入WTO谈判的范围。

　　（三）WTO确立的多边贸易体制重在发挥各成员方政府在经济全球化中的作用

　　政府与市场的关系是经济理论研究中的一个永久的课题，WTO确立的多边贸易体制也不例外，必须回答这一问题。WTO奉行自由贸易原则，注重市场的作用，特别是注重市场在国际贸易中作用。为了达到这一目标，WTO确立了各成员方政府的活动规则，确保各成员方的贸易是在非歧视和公平竞争的基础上完成，从而使市场机制对资源配置的基础性作用得以在全球的范围内发挥，促进经济的全球化。

　　二、WTO对政府职能转变的基本要求

　　中国加入WTO，实质上不仅使我国经济和社会融入经济全球化的趋势之中，而且使政府也处于经济全球化的背景之下，政府职能的转变也必须面对经济全球化的影响。适应经济全球化的WTO对成员方政府的职能提出了一些要求，主要体现在以下几个方面：

　　（一）要求全面提高政府的行政管理能力

　　提高政府的行政管理能力无论对发达国家还是对发展中国家都是相同的。不同之处在于，发达国家认识到这一趋势更早、更深刻一些，同时主动采取应对措施较早。而发展中国家则显得反映比较迟缓，措施带有被动的特征。

WTO的本质从某种意义上而言，是带有较强渗透力的开放促进机制，它促使各国的经济交往之门更加洞开。其结果必然呈现出政府对经济事务甚至国家主权事务管理的难度不断提高。一方面，经济资源在追求效用最大化动力驱使下有快速流动的要求，这必然与政府对资源在国家间配置的主权发生冲突，使问题的处理趋于复杂；另一方面，世界性的问题，如经济动荡、分配不公等现象客观存在，而全球化带来的利益和损失的分配却是不公平的，基本状况是发达国家受益多而其他国家受益少，甚至于不受益。上述问题不可能像国内问题一样依靠一个权威性的机构来予以解决。这种情况对各国政府，尤其是发展中国家政府来讲是一场非常严峻的挑战。这要求发展中国家政府必须努力增强自己的应变能力，以求在不利的世界经济活动规则和制度安排下维护民族利益。这就要求发展中国家政府必须合理地调整自己的职能，提高应付经济剧烈动荡的能力。主要应做到以下几个方面：

　　1、能够维持本国经济在高度开放条件下的宏观平衡，同时还能够正确认识本国经济在世界经济中的比较优势，并有效地把握这种优势的动态性和人为性，真正发挥其效应。

　　2、学会正确运用政府主导这一工具，充分调动本国经济资源的潜在能力，通过选定正确的发展战略，调整好国家的经济结构，创造良好的市场运行条件，确立有利于公平和高效竞争的政治、经济规则体系，帮助企业成长壮大，从而最终增强本国经济在国际市场上的竞争力。

　　（二）政府应提高政府行为的艺术性，适应复杂多变的内外关系

经济全球化已经使政府的一些原本意义上的国内政策日益具有对外政策的特征，产生着意想不到的国际影响。而一些重要的政策，甚至能在整个世界经济体系中产生严重的联动效应，造成世界经济的重大波动。货币金融政策和外贸政策尤其如此。

　　同时，面对跨国投资问题，东道国政府和投资者（尤其是大型跨国公司）的关系既重要又复杂，矛盾冲突和互利合作并存，既涉及经济利益，也经常涉及到国家主权，两者关系的恰当处理对政府管理行为的艺术性是一个考验。

　　（三）政府权力面临来自上下两层的挤压

　　加入WTO，使至高无上的政府权力受到上下两方面的挤压，使其具有身处“夹缝”之感，政府从中间向两个方向发生缓慢的转移。一方面，部分政府权力向上转移到超国家的区域性经济组织或国际性的WTO组织中去，这是经济全球化带来的一大景观。在此方面表现的最为充分的是欧洲联盟，使政府的内政外交权力发生大量的转移。另一方面，在国家内部，政府权力也逐渐向下转移，企业、社会中介组织、社区和地方政府的权力在相对扩大。在上述两种潮流的共同作用下，政府的行政管理职能也必然发生一些重大的变化。

　　面对经济全球化对政府管理带来的新变化，世界各国政府纷纷进行行政改革，虽然各国行政体制改革的具体内容差异很多，但方向似乎却有较大的一致性，主要体现在减少政府直接控制的企业数量，向私营企业开放公共服务领域以促进竞争，中央政府向地方政府放权，政府向企业或社区放权，在行政管理领域引入竞争机制，将提高效率作为基本目标等。

　　（四）各成员方政府应在透明度的基础上，全面实现依法行政

　　WTO规则对各成员方政府具有约束性，对各成员方政府的行政行为提出了明确的要求。要求每一成员方在享受WTO赋予权利的同时，必须按照WTO的有关原则、规则来改革政府的行为，增强政府行为的法治性和透明度，保证政府为市场提出公平的规则，实现对市场经济的规则导向，也就是靠法治的手段来实现对市场经济约束和规范。

　　具体体现在贸易政策的制定上，WTO规则将缩小各成员方政府使用贸易政策的自由度，对各成员方应急的政策性贸易措施，施加限制性影响，并要求各成员方政府在制定贸易政策方面增强透明度，具有可预测性。表现为贸易政策必须是非歧视性，为此要求各成员方政府对待境内的中外企业应一视同仁，同时对待国内的企业也不得因所有制的不同而采取区别对待的策略。这一切的实现都有赖于政府行为的法治化，因此各级政府应在实现透明度的基础上，全面实现依法行政，这即是WTO对各成员方政府的要求，也是我国政治体制改革的必然要求。

　　三、我国现阶段政府职能的状况和差距

　　（一）我国政府职能的现状及原因

　　我国政府职能转变工作自70年代末便开始进行，1988年和1993年又经过两次以转变职能为重点的机构改革。从总体上说，政府职能转变在适应经济发展与改革开放方面做了许多有益的尝试，取得了许多阶段性成果。“但总的看，并没有大的突破”。 主要表现在：一是政府职能膨胀问题未能根本解决；二是政资不分、政企不分问题依然严重；三是政府职能运行方式未发生质的变化；四是名实不符现象存在，行政法制化程度还有待提高。

造成上述问题的原因主要是：

　　第一，受政府承担国有资产管理职能的制约。政府为了完成其对国有资产保值增值的职能，就很难跳出组织经济的圈子。这一职能使政府在市场经济条件下很难面对不同的所有制的企业转变身份实施管理。

　　第二，受经济发展水平与经济体制改革深入程度的制约。目前我国的市场体系尚不健全，社会中介组织发育程度不够，无力承担大量过去由政府包揽的提供服务、监督规范、引导等职能；特别是企业转机改制，建立现代企业制度无明显质的飞跃，政府职能转变缺乏充分的客观的基础。

　　第三，受旧的权力配置与权利分配格局的制约。职能的核心是权力，而权力总是与利益密不可分。对于计划经济体制形成的权力、利益格局必然随着职能转变而削弱，而目前的职能转变还是在原有体制下进行，必然会有意无意淡化、弱化职能转变问题，所以在计划经济体制下形成的权力与利益分配格局及承担这种分配格局的组织结构被打破之前，政府职能转变必定阻力重重。

　　第四，转变职能的方式、手段受到制约。目前，职能转变的手段是职能分解与分析，方式是自下而上，各部门自我“分解与分析”，然后由上级平衡、审定。这种建立在“自我认识”基础上的操作，难免造成失真、失准乃至扩权争利等问题。此外，职能高度抽象、浑整，分解却要求量化、细化。二者之间存在着矛盾，分解很难达到全面、客观、细化。

　　第五，党政职能配置关系的影响。政治体制改革滞后，使改革中的一些深层次问题很难理顺。

第六，政府行政法制化程度不高。现政府体制改革的成果还不能全面上升到法律，无法全面实现用法律巩固政府体制改革的成果，所以经常出现改革后不久又出现全面反弹的情况。

　　（二）社会主义市场经济体制下的政府职能重新界定

　　基于上述分析，确立社会主义市场经济体制下的政府职能，必须对政府作为国有资产所有权的代表，具有实现国有资产保值增值的职能，和政府作为公共权力的代表，履行公共管理的职能重新界定。这两种职能在性质、管理方式、依据的权力及所受法律调整是截然不同的。上述两种截然不同的职能以一种方式实施管理，这是我们确立社会主义市场经济体制下政府职能必须解决的重大问题。这一问题不从根本上解决必然带来政企不分等问题，政府也难以从市场经济组织者的地位上退下来，必须将政府以国家资产所有权代表的主体地位，与政府是超越一切所有制之上的公共行政权的代表的两种身份予以有效地重新界定。只有实现上述两种职能的重新界定，才能真正地确立做为公共行政权代表的政府在市场经济体制下的经济管理职能，才能真正造就出实施国家所有权的市场经济活动的主体——企业，才能真正适应中国加入WTO所带来的政府职能转变的要求。

　　（三）政府职能市场化的定位

　　在1997年世界发展报告《变革世界中的政府》中有这样一段话“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。这已越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是代替市场。”1实质上就是政府职能定位于市场化的问题。

　　政府职能定位的市场化，主要涉及政府职能的调整问题，重在解决政府“做什么”的问题。根据WTO的要求，对政府职能重新定位，就是如何充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。主要体现是“放松管制，收缩政府的经济职能”。其实质是“宁选市场交换制度，不选政府权威制度” 。具体而言就是要建立起真正适应现代市场经济要求的政府管理体制，政府职能能够有效地起到市场调节的补充作用，实现WTO宗旨所要求的，提高生活水平，保证充分就业，大幅度和稳定地提高实际收入和有效需求；扩大货物和服务的生产和贸易，持续发展的目的。这必然要求：

1、具有真正的市场经济活动主体的现代企业。

　　2、政府职能的市场化并不是企业化，并不是政府取代企业的活动，而是政府能够让位于企业依据市场经济规则调整的，就收缩其职能；同时市场化也意味着政府应按照市场经济的规则来确立政府的职能，以实现有效的政府管理。

　　3、政府公共服务的市场化，对于政府承担的公共服务职能要实现市场化，也就是能够由市场交换制度完成的，不要再采取政府权威制度来完成，使其成为市场经济活动中的一项重要内容，而不仅仅是政府的特权。

与政府职能市场化相适应，WTO的透明度要求，也要求政府行为应实现法治化和政府决策应实现程序化。只有具备了政府行为法治化和政府决策程序化的条件，才能真正实现政府职能的市场化，才能使WTO的规则在市场条件下得以适用。

　　四、适应入世形势对政府职能转变的要求，实现依法行政的思考

　　我国加入WTO是为了创造更好的经济发展的国际环境，为此就必须解决好各级政府适应入世挑战所带来的政府职能转变问题。当前，各项体制改革尚未到位，新旧机制交替存在许多磨擦的情况，加快行政体制改革，实现政府职能的转变，可考虑采取以下措施：

　　（一）分解政府职能，实现国家所有权与国家公共行政权的分离，真正理顺国有资产管理关系，并以法律加以调整

　　转换地方政府职能，首要的问题就是如何摆正地方政府与企业的关系。由于历史形成的格局，现地方政府不仅是社会利益主体，还是个体利益主体，直接参与价值增值和参与市场竞争。企业改革以政企分开为前提，这是难点，难在企业利益与地方利益的合一。而这一切的形成是由于地方政府承担着国有资产的保值增值的职能，并且这种职能在地方政府的机构设置中与承担公共行政职能的机构合二为一，混杂在一起，因此，地方政府的经济行为带有“企业行为”的色彩，也是可以理解的。上述问题是WTO规则所不允许的，也是入世调整中的重中之重的任务。为此我们必须加大企业改革的力度和进度，使政企改革进入到一个新的阶段，并以法律的形式巩固改革的成果，将新政企关系纳入法律调整的领域。应采取的主要做法是：

　　1、有效分解政府职能，理顺国有资产的管理关系，改革国有资产管理和运营机制，制定和完善国有资产管理法律规范；深化投资体制改革，转变政府投资管理职能，从根本上解决政企不分问题，建立起投资宏观调控体系；

2、积极探索国有资产的新模式，完善国有企业的现代企业制度，真正理顺政企关系；

　　3、实现政府国家所有权与国家行政权的分离，使政府承担公共行政权的部门真正摆脱纯企业管理行为，实现政府的公共管理职能；

　　4、同时，应修改和完善国务院及地方各级政府组织法，对国务院和地方各级政府组织的职能重新进行法律上的定位，进一步确立国务院及地方各级政府公共行政权的代表及实施者的法律地位及身份，强化政府的公共行政职能。

　　（二）以国家公共行政权为基础，完善行政许可法律制度，推动行政许可制度的改革

　　分解政府职能，将国有资产的管理权让位于依据国家所有权的真正主体去实现，并不是失去实施经济管理的权力基础。同样的，依据凌驾于一切所有制之上的国家公共行政权同样可以进行对经济的调控，并且建立在国家公共行政权基础上的宏观调控，是对整个经济体系进行的，而不是仅对国有经济实施，并且这种调控在市场经济的建设中具有特别重要的意义。

政府实施宏观调控，必须有效地依靠政府的主要调控手段，法律手段和行政手段来进行，并尊重市场经济规律，依赖经济手段这只“看不见的手”实施调节，以实现调控目标。

　　WTO的规则不是反对各级政府进行宏观调控，但是它对宏观调控的目标和手段则有明确的要求。特别是对带有强烈行政色彩的行政许可制度则提出了明确的要求，为此应全面按照WTO行政许可的规则要求。进行行政许可制度的改革，并以法律的形式固定改革的成果。目前应全面清理现行的行政法律规范，对各类型的行政许可进行全面的整理，对于国家宏观调控必需的，符合社会主义市场经济规律的予以保留，对于原计划经济色彩的行政许可应加以清理，并在适当的时机制定行政许可法，实现对行政许可的全面法律规范。

　　（三）完善法律环境，保护公平竞争，以法律及司法手段予以保证

　　我国加入WTO的过程，实际上就是实现依据国际法律规则办事承诺的过程。没有这种承诺，也就不可能将我国置身于全球经济之中。WTO中一个最重要的原则就是透明度原则，根据这一原则的要求，我国加入WTO后，应将所有的经济贸易方面的法律、法规及其他规范性文件全面公布，凡是未经公布程序的，就不能执行，过去的那种黑箱操作式的内部文件不能再制定实施了。实际上WTO透明度原则的要求，也是形成我国建立公平的市场体系的内在要求，也是经济体制改革必须加以解决的问题。因此我们应按照WTO规则的要求，全面执行全国人民代表大会制定的《中华人民共和国立法法》，严格按照立法法的立法权限和程序的要求，实施立法活动，特别是未经公布程序的法律、法规不得产生法律效力，这是立法法的要求。从而建立起符合社会主义市场经济要求的、统一的法律体系，实现对市场经济活动的全面规范和调整。

　　（四）制定《行政程序法》，建立政府信息发布制度，全面建立我国行政公开制度

　　全面建立符合WTO透明度原则要求的法律制度，就必须制定《行政程序法》，建立和完善我国政府的信息发布制度，实现行政公开的制度化和法律化。通过《行政程序法》建立政府信息发布制度，从而使公民、法人或其他组织可以依照法律规定的途径和程序获得各自所需要的政府信息，全面实现行政公开。目前，我国行政公开的制度已经通过各种单行的行政法律规范建立起来，如《中华人民共和国行政处罚法》确立了行政处罚的公开原则，并建立了行政处罚听证程序，《中华人民共和国价格法》建立了价格听证会制度。通过此可以一方面表明我国对行政公开的程序立法高度重视，另一方面也表明通过《行政程序法》全面建立行政公开制度，确立政府信息发布的制度的必要性，即《行政程序法》的立法已势在行。通过《行政程序法》可以有效地建立起表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、获得信息制度、行政决定公开制度等等，从而实现对行政权运行的全面规范和调整，促进社会主义市场经济健康、有序地发展。

　　（五）加强政府法制建设，坚持依法行政

　　党的十五大报告提出政治体制改革要继续深入，就要进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家。只有使社会主义的民主法制工作提到一个新高度，才能真正使地方政府的职能真正地转变过来，才能使地方政府的职能真正服从和服务市场经济体制的建设。为此，必须加强以下几方面的工作。一是加强国务院和地方各级政府组织法建设，实现中央与地方各级政府职能确立和实施的法制化；二是完善人民代表大会制度，加强民主监督；三是强化中央和地方政府的执法职能，真正做到依法行政，实现依法行政的目标。

参考资料：

1、《中国机构改革的理论与实践》刁田丁、伏宁等编著　法律出版社出版　1998年版

2、《中国政府管制体制改革研究》 王俊豪主笔　经济科学出版社出版　 1999年版

3、《透视政府经济职能》周喜安著　经济科学出版社出版 1998年版

4、《法国行政体制》潘小娟著　中国法制出版社出版1995年版

5、《政府行政改革》赵立波著　山东人民出版社出版1998年版

6、《英国地方行政改革研究》于军编译　国家行政学院出版社出版1997年版